| זכויות תכנון ביישובים הערביים בישראל: תמונת מצב |
|
שמואל גרואג, שולי הרטמן - עמותת במקום, מתכננים למען זכויות תכנון זכויות תכנון - חלק בלתי נפרד מזכויות האזרח התכנון בישראל איננו מנותק מהקשרים פוליטיים, לאומיים וכלכליים, ולא אחת נראה כי הוא משקף סדרי עדיפויות מוטים מצד מקבלי ההחלטות. התוצאה היא תחושה של קיפוח מתמשך בקרב קבוצות אוכלוסיה גדולות, הנובעת, בין השאר, מאפליה תכנונית. על רקע זה החליטה עמותת במקום לבדוק את מצב זכויות התכנון בקרב שתי אוכלוסיות מוחלשות בישראל - יישובים ערביים וערי פיתוח, זאת, על מנת לבחון באיזו מידה יש לתחושות הקיפוח עיגון בנתונים ובעובדות. זכויות תכנון משמען - שוויון באופן חלוקת הקרקע והשימושים שניתן לעשות בה; הקצאת משאבים ממשלתיים הדרושים לכך; מידת השקיפות של ההליך התכנוני ושיתוף התושבים בעיצובו. במסגרת דו"ח זכויות תכנון, עליו שוקדת בימים אלה עמותת במקום, ייבחנו ויוגדרו סטנדרטים תכנוניים ומשפטיים הקשורים ליישומן של זכויות אלה, ויוצגו היבטים שונים של זכויות תכנון, לא רק ברמת הפרט אלא גם על בסיס קולקטיבי וזכויות של קהילות, שכונות, יישובים וקבוצות אוכלוסיה). היישובים הערביים וערי הפיתוח נבחנים בדו"ח על-פי מגוון מדדים, תוך השוואה ליישובים יהודיים אחרים הסמוכים להם. בשל רוחב היריעה, הדו"ח איננו כולל ערים מעורבות ויישובים בלתי מוכרים. נושאים אלה ייבחנו בדוחות הבאים. מתוך הדו"ח האמור, נתייחס במאמר זה לזכויות תכנון של ישובים ערביים בלבד. יחד עם זאת, יש להדגיש כי גם ערי הפיתוח סובלות מאפליה תכנונית, אם כי לא בצורה הבוטה המאפיינת את פלח האוכלוסייה הערבי. ניתן לומר כי ביישובים הערביים הפגיעה היא במכלול המרכיבים של הליכי התכנון, בעוד שביישובי הפיתוח היהודיים הפגיעה היא רק בחלק ממרכיבים אלה. במסגרת מאמר זה נציג תמונת מצב של יישום זכויות התכנון בישובים הערביים, על פי הפרמטרים הבאים: א. המצב בשטח: גבולות מוניציפאליים; שטחים בבעלות המדינה לעומת שטחים בבעלות פרטית; צפיפות ביישוב; תשתית עירונית; דיור ציבורי ומצב מבני הציבור. ב. התוכניות: באיזו מידה עונות התוכניות לכל צרכי היישוב בהווה ובעתיד; קיומה של בנייה ללא היתר למגורים והסיבה לכך; קיומם של שטחים מספיקים בתוכנית, המיועדים לתעשייה, לתעסוקה, לספורט, לנופש ולמבני ציבור. ג. הייצוג: קיומה של ועדה מקומית ביישוב; ייצוג היישובים בוועדה המחוזית; מידת השותפות של התושבים בתכנון המתבצע ביישובם. התחלקות במרחב הגיאוגרפי, צפיפות ומרחב הזדמנויות במדינת ישראל כ-1,200 יישובים. מתוכם, במגזר הערבי 76 רשויות מקומיות ו-32 יישובים במסגרת של מועצות מקומיות, בסך הכול 100 ישובים. גם אם מוסיפים את 8 הערים המעורבות, אחוז הישובים הערביים המוכרים הנו 9% מכלל הישובים בארץ, בעוד שהאוכלוסייה הערבית מהווה 18.9% מהתושבים. יתרה מזו, השטחים המוניציפאליים של היישובים הערביים מתפרסים על פני כ- 2.5% בלבד משטח מדינת ישראל. בעקבות מלחמת 1948, נעלמו הערים הערביות הגדולות והבינוניות בישראל, ולמעשה נהרס המרקם היישובי-קהילתי הערבי בארץ. מאז קום המדינה, הוקמו בישראל כ-1000 יישובים יהודיים, ואף לא יישוב ערבי אחד, למעט יישובים שנועדו לרכז את הבדווים בדרום ובצפון. פער זה כשלעצמו מהווה פגיעה בזכויות התכנון של המיעוט הערבי בארץ. המרחב הפתוח בארץ נשלט על-ידי 53 מועצות אזוריות, בהן מתגוררים כ-10% מהאוכלוסייה. תושבי המועצות האזוריות הללו שולטים מנהלית על כ-90% מקרקעות המדינה, ונהנים מהכנסות הארנונה שלהן. מבין המועצות האזוריות אף לא אחת היא ערבית. במידה ויש מועצות אזוריות ערביות אין להן רצף טריטויאלי בין הישובים, שכן השטח ביניהם משתייך למועצה האזורית יהודית. (לרוגמא מועצה האזורית נוף הגליל שהשטח בין יישוביה שייך למועצה האזורית יזרעאל). פגיעה דומה בזכויות התכנון של היישובים הערביים ניכרת גם בנושא הגבולות המוניציפליים. בקשות רבות להגדלת התחום המוניציפאלי הוגשו על ידי יישובים ערביים, אך רק מקצתן נענו, והשטחים שהתווספו להם היו קטנים ביותר. לעומת זאת, יישובים יהודיים סמוכים שביקשו הגדלת השטח המוניציפאלי נענו בדרך כלל ברוחב יד. עתירות רבות בנושא זה הגיעו לבג"צ. דוגמא מובהקת למדיניות זו היא כפר קאסם, הסמוך לראש העין. בשנות החמישים, הועברו מיישוב זה 2.600 דונם לשטח השיפוט של ראש העין; 200 דונם הוחזרו לכפר בשנת 1993. אך יתרת השטח עליה סוכם ואף הוכרז בפומבי לא הועברה עד היום הזה. דוגמא נוספת לפער בין יישובים ערביים ליהודיים בנוגע לשטח המוניציפלי היא צמד הישובים עומר ותל-שבע. בעומר - 6.000 תושבים, ושטח של17,000 דונם (2.8 דונם לתושב) ואילו בתל שבע - 10,000 תושבים ושטחה 4000 דונם בלבד (0.4 דונם לתושב). בשנת 2000, סופח לעומר שטח של 7000 דונם, בו מתגוררים כ-5000 תושבים משבט תראבין א-סאנע, (בינתיים קיבל השבט אתר אלטרנטיבי לישובו, ובלבד שלא יהווה חלק מהמועצה של עומר), אום בטין ואבו אטרש, ובו נמצא גם תל באר שבע ובית העלמין של תל שבע. תל שבע לא זכתה להרחבת שטח, ובוודאי לא לכזה שעשוי להניב רווחי ארנונה. התחום המוניציפלי של היישובים הערביים גם לא יגדל כתוצאה ממהלך איחוד הרשויות המוצע בהליך חקיקה בימים אלה. מהלך דרמטי זה שיכול היה להביא מענה מסוים לאפליה קיימת, עלול להתברר כמקבע מצב קיים מבחינה תכנונית. ברוב המקרים מדובר ביישובים שאין ביניהם סמיכות גיאוגרפית והאיחוד המוצע לא יכלול את המרחב ביניהם. מכאן שהיתרון לגודל, כביכול, מוטל בספק הן מבחינת היעילות הכלכלית - האיחוד לא יוכל לשמש מנוף לחיזוקה של הרשות החדשה - והן מבחינת שיפור השרות לציבור, שכן הפיצול הגיאוגרפי יחייב מנגנונים נפרדים. ההגבלות על תחום השיפוט של היישובים הערביים גורמות לצפיפות רבה, ויוצרות מצב בו "הכפר הערבי" המסורתי אינו קיים עוד. דו"ח של מכון ירושלים המתפרסם בימים אלה מלמד, כי בעוד שבישובים הכפריים היהודיים, הצפיפות היא 1.3 נפשות לדונם, הצפיפות בכפרים הערביים היא 4.7 נפשות לדונם - כמעט פי 4. פערים אלה גלויים לעין כל ביישובים ערבים ויהודיים הסמוכים זה לזה, כמו פרדיס לעומת זכרון יעקב, ג'סר א-זרקא לעומת מעגן מיכאל, וסכנין ועראבה לעומת יישובי משגב הסמוכים. זכות הבחירה זאת ועוד, המדיניות התכנונית הנוהגת מונעת הקמת ישובים ערביים מגוונים באופיים. בכך נשללת מהאזרח הערבי הזכות והיכולת לבחור בין צורות התיישבות שונות ולדוגמא שכונות "בנה ביתך", בניה עירונית מיוחדת, או לחילופין התיישבות כפרית חקלאית). בפני התושב הערבי ניצבת אפשרות אחת בלבד: לגור באזור פרוורי אחיד, מעין יצור כלאיים בין עיר לכפר, ללא מאפיינים ברורים של עיר וגם לא של כפר. העיר הערבית היחידה שאוכלוסייתה מונה למעלה מ-50,000 נפש היא נצרת (הצפופה פי 2.5 משכנתה נצרת עילית), זאת לעומת 17 ערים יהודיות בהיקף אוכלוסייה דומה. בערים מעורבות בישראל, התושבים הערבים לא זוכים לשירותים ציבוריים נאותים או לקידום התכנון. לדוגמא שכונת פרדס שניר הערבית בלוד מוגדרת ברובה, עד היום, כשטח מיועד לחקלאות, בעוד שהשכונה הסמוכה לה - גני אביב - הוקמה על אדמה חקלאית שהופשרה בתהליכים מזורזים ובעידוד הרשויות. תושבי פרדס שניר בונים על חלקותיהם הפרטיות ללא היתר, שכן בשל העדר תכנון של השכונה, אין הם יכולים לקבל היתרים. הרשויות מתייחסות לתופעה זו כאל בניה בלתי חוקית, ונאבקים בה במלוא העוצמה; הבניה המסחרית היהודית בשטחים חקלאיים במושבים זוכה, לעומת זאת, ליחס סלחני. אי התכנון יוצר אפוא נורמה של בניה ללא היתר, ללא תשלום אגרות וללא תשתיות, תופעה הפוגעת הן בעיר והן בשכונותיה הערביות. ועדות מקומיות וייצוג - זכויות תכנון הלכה למעשה לייצוג בוועדות התכנון חשיבות רבה, שכן הוא מקנה יכולת השפעה על המדיניות התכנונית והקרקעית ביישוב ובמדינה. גם בנושא זה, סובלים היישובים הערביים מקיפוח בוטה. למרות שהרשויות הערביות מהוות כ-40% מכלל הרשויות הקיימות, רק ב-6% (4 ערים) מהן קיימת ועדה מקומית, זאת לעומת קיום ועדות מקומיות ב-55% בקרב הרשויות היהודית. חשיבותה של הוועדה המקומית גלומה, בין השאר, ביכולתה ליזום תכניות לישוב ולהנפיק היתרי בניה, סמכות המעניקה לרשות עצמאות תכנונית מסוימת. במצב הקיים, רוב היישובים הערביים, לרבות ישובים גדולים יחסית ואף אלה המוגדרים כערים, אינם רשאים ואינם יכולים ליזום תכנית או להנפיק היתרי בניה. יישובים אלה נשענים על החלטותיה של ועדת התכנון, שעל פי רוב אין הם מיוצגים בה. במקרים שיש ליישוב ערבי ייצוג, הרי הוא חלקי בלבד. באום אלפחם, לדוגמא, בה מתגוררים 38,000 נפש, לא קיימת ועדה מקומית, בעוד שבראש העין הזהה בגודלה, או בקריית טבעון שגודלה כשליש מאום אלפחם, יש ועדות מקומיות. ייצוג הישובים הערבים בוועדות המחוזיות לתכנון ובניה ובוועדות ובגופים ברמה הארצית גם הוא נמוך ביותר, כפי שנטען לא אחת בעתירות שהוגשו לבג"צ בנדון. בהיעדר ייצוג נאות, מידת המעורבות וההשפעה של הערבים בישראל על קבלת ההחלטות בנושאים אלה, כמעט שאיננה קיימת, וזה הופך את אזרחותם לחסרת משמעות. מהלך איחוד הרשויות שהוזכר לעיל, נתפס כחלק ממגמה נמשכת של אפליה בתחום הייצוג של האוכלוסייה הערבית, כאשר מעבר להקטנת הייצוג, הוא אינו מרחיב גבולות מוניציפליים ואינו מצביע על מענה כלשהו לצרכים תכנוניים וכלכליים של הרשויות הערביות. מאפיינים חברתיים - כלכליים דו"ח זכויות התכנון סוקר את מעמדן החברתי-כלכלי של הרשויות המקומיות, בהתייחס למאפיינים כמו, מקורות הכנסה, רמת המינוע, מאפייני תעסוקה ואבטלה, רמת החינוך וההשכלה והיקף קבוצות האוכלוסייה הסובלות ממצוקות כלכליות, זאת, במדרג אשכולות חברתיים-כלכליים בין 1 ל-10. כל הרשויות הערביות והיישובים הבדואים בנגב מרוכזים באשכול התחתון ביותר (1). נצרת, העיר הערבית הגדולה ביותר, נמצאת באשכול השלישי. הרשות הערבית היחידה המגיעה לאשכול השישי היא המועצה המקומית מעיליא. ככלל, רוב הרשויות הערביות נמצאות באשכולות הנמוכים ביותר של המעמד החברתי-כלכלי בישראל. חומרתו של ממצא זה בולטת במיוחד בהשוואה לישובים יהודיים. מרבית הישובים היהודיים נמצאים באופן מובהק ב-5 האשכולות הגבוהים יותר, ואף לא רשות יהודית אחת ממוקמת באשכול הנמוך ביותר. הנתונים העולים מתוך דו"ח זכויות התכנון, ואשר חלקם הוצגו במאמר זה, משקפים מדיניות תכנונית מגבילה וחוסמת, אשר שלטת בממסד הישראלי בנוגע ליישובים הערביים. כפי שניתן להסיק מפרסומים על התבטאויות של מקבלי החלטות, האזרחים הערבים בישראל נתפסים כ"בעיה דמוגרפית", ויישוביהם - נמצאים ב"זחילה בלתי מבוקרת" לתוך המרחב הלאומי. על רקע זה, צמחו "מבצעים לאומיים" כמו "ייהוד הגליל", ולאחרונה, בעקבות החלטות ממשלה עוקפות תכנון, מיושמת מדיניות הקמת חוות הבודדים והישובים היהודיים החדשים בנגב. מגמה זו מנוגדת מכל וכל למדיניות התכנונית המומלצת על-ידי אנשי המקצוע המוסמכים, כפי שבאה לידי ביטוי בתכניות המתאר האזוריות והארציות. הפגיעה בזכויות התכנון של הישובים הערביים, כמו גם התקציבים הנמוכים שהמדינה מקצה להם והמצב הכלכלי הקשה של תושביהם, גורמים לתחושות קשות של ניכור, ותסכול. אין ספק שביסוד הסכסוך בין היהודים לערבים ניצבת הקרקע, ושאלת השליטה בה. הסיכוי להשלמה בין יהודים לערבים ולהיותם של הערבים אזרחים מלאים בישראל טמון בפתרון בעיותיהם הקרקעיות והתכנוניות על בסיס של שוויון אזרחי ולא על בסיס של אפליה והפרדה מרחבית, אתנית ולאומית. השוואת מעמדם האזרחי והתכנוני של הערבים במדינה מתבקשת לא רק מטעמים של צדק אזרחי ומוסרי, אלא אף כמהלך היחיד הטומן סיכוי כלשהו לחיים של שלום, שכנות טובה ושתוף פעולה אזרחי. שמואל גרואג - אדריכל ומתכנן ערים, עמותת במקום, מתכננים למען זכויות תכנון. שולי הרטמן - אנתרופולוגית, רכזת פעילות ציבורית, עמותת במקום, מתכננים למען זכויות תכנון. |
 להדפסה |